在中国现有的土地财政体系和政府投融资模式下，城投公司与土地存在千丝万缕的联系。此前我们发布了：
城投获得土地资产
城投公司早期，地方政府注入土地资产较为随意，为城投公司注入了大量土地资产（包括生地与熟地）。
2012年后，政府注入土地资产逐步规范化，土地储备（生地）注入被禁止。
关于熟地，城投公司必须通过法定的划拨或出让（包括“招拍挂”和协议出让等）的方式获取。
此外，部分地区存在政府通过返还土地出让金“变相”为城投公司注入土地资产的违规行为。
1. 政府直接注入土地资产
城投公司成立早期，地方政府可以以资产注入的方式为融资平台注入大量土地资产（包括生地与熟地），这也是城投公司资产扩张的重要方式，城投公司也可用相关资产向银行等金融机构办理抵押贷款[1]。
具体来看，城投公司成立早期，地方政府向城投平台直接注入土地资产包括生地-土地储备、熟地-出让/划拨用地，是城投公司增资的主要方式之一。
一方面，城投公司资产规模得以扩张、杠杆率得以降低，有助于其融资渠道通畅度；
另一方面，城投公司可以用政府注入的土地抵押融资，为土地开发业务或其他业务扩张融入资金。
在此阶段，政府注入土地约束较少，生地可以直接注入；对于出让用地，政府也可直接注入，城投公司不用缴纳土地出让金即可获取，且部分出让地在城投公司入账时并没有足额缴纳出让金。
案例一：滁州市同创建设投资有限责任公司
滁州同创成立于2008年，是滁州市经开区重要的基础设施建设主体，目前唯一股东为滁州经济技术开发总公司，实际控制人为滁州市经济技术开发区管委会。
在公司发展过程中，管委会多次发函，同意以部分土地、房产作为股东开发总公司对滁州同创的增资资本。
从几轮注资时具体的土地注入明细来看，早期股东注入的土地既有划拨用地、也有出让用地，且有大部分出让用地及划拨用地并未缴纳土地出让金。
据募集说明书披露[2]，滁州经开区管委之后会结合企业需求，将滁州同创名下适合商业企业入驻的地块按照土地账面价值收回，投入公开市场拍卖，拍卖所得系政府财政收入中的土地业务收入，2017年后对收回土地向滁州同创进行一定的专项补贴。
而滁州同创账面未被收回的土地，若是未缴纳土地出让金的出让用地，则在转让之前需要足额缴纳土地出让金，办理抵押贷款只需有产证，无须缴纳土地出让金；划拨用地在转让及办理抵押贷款前均需要缴纳土地出让金进行土地性质变更。
截至2021年3月末，滁州同创拥有36宗土地（不含门面房），土地账面价值合计约73.67亿元，其中28宗土地已办理了土地使用权证。
2. 规范土地注入
随着地方债务风险管控趋严，城投公司融资不断规范化，《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）出台。
文件规定政府不得将土地储备注入融资平台公司，即政府不能再将生地注入城投公司。
同时文件也明确规定地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序，即政府若以出让方式注入土地，城投公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证；
政府若以划拨方式注入土地，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途。
另外，根据国土资源部令第9号与国土资源部令第21号可知，经营性用地只能通过公开市场“招拍挂”的方式获取，无法通过划拨方式或协议出让方式取得。
即政府通过法定程序划拨的土地必须指定用于公租房、保障房等公益性项目建设，且划拨用地若要用于转让、出租、抵押，需要补缴土地出让金进行土地性质变更。
若是政府以协议出让方式对城投公司注入土地，城投公司需要缴纳土地出让金以有偿方式获得，且该土地只能为非经营性用地。
从目前的政策来看，政府不能再向城投公司违规注入土地资产。生地注入已多次明确禁止，熟地注入必须经过法定的划拨或出让。
另外，若是通过出让方式，城投公司需要缴纳土地出让金，即不能再视为政府直接注入资产方式；若是通过划拨方式无偿取得，划拨用地仅能用于指定用途，即仅限规定的公益性项目建设。
案例二：郑州地产集团有限公司
郑州地产是郑州市国资委出资组建的国有独资公司，主业是土地整理业务。公司“投资性房地产”“无形资产”两个科目中均存在与土地资产相关的内容，部分土地资产是以政府作价方式注入的，部分是划拨用地。
“投资性房地产”中102.87亿元土地使用权是郑州市国资委于2013年和2014年以政府作价方式注入的46宗土地和99宗地下空间，其持有目的为持有并准备增值后进行转让。
土地使用权依据政府相关批复及评估报告进行入账，并已缴纳土地出让金，目前处于闲置待开发状态。
“无形资产”中有土地使用权0.36亿元、土地开发权92.75亿元。土地使用权中有2块为政府划拨用地，以成本法入账，未缴纳土地出让金，有1块为出让用地，已足额缴纳土地出让金。
土地开发权账面原值100.475亿元，是荥阳健康园区规划范围的开发权，郑州健康城市开发有限公司与荥阳市政府签订协议，未来10年开发完，逐年摊销。
3. 违法违规注入土地资产
在监管日益趋严、禁止地方政府直接为融资平台注入土地资产的背景下，“城投公司购地 地方政府返还出让金”实际上成为地方政府“变相”为城投公司注入土地资产、做大其可质押资产的一种衍生途径。
购入熟地：城投公司在公开市场通过“招拍挂”购入土地资产，在资产端计入“存货”或“无形资产”科目，地方政府再通过补助或项目专项资金的形式返还城投公司所支付的土地出让金，在负债或权益端计入“专项应付款”或“资本公积”，或直接计入“其他收益”。
最终可以做大城投公司的资产规模或为公司增加利润。同时，“招拍挂”取得的土地还可以通过抵押方式用于公司融资。
购入生地：城投公司通过“招拍挂”购入生地，实际上承担了部分土储职能。城投公司购入生地，土地资产入账；在完成一级开发后，将土地资产交由土地储备机构回收，挂牌进行二次出让，政府返还相关土地出让金。
购入的生地具备相关土地权证，即使城投公司暂无开发计划，也可凭借土地资产进行融资。
2021年6月4日，财政部宣布将国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入划转税务部门征收[3]。
土地出让收入由市县国土资源管理部门（自然资源部门的前身）划转至税务部门征收后，可能会减少政府违规返还土地出让金的情况，城投公司以购地 返还形式“虚增”资产的难度将明显加大。
城投与房地产开发
城投公司参与房地产开发有商业地产项目建设、也有公益性项目建设。此外，经过我们梳理，部分城投公司以一二级联动的方式参与城市更新业务。
此部分，我们将重点介绍城投公司在二级开发的几种模式下获得土地资产的不同方式。
1. 商业地产开发
城投公司商业地产开发是其市场化业务。城投公司参与商业地产开发的土地可能来自政府注入，也可能来自其以市场化方式拿地。
1）拿地方式为政府注入
地方政府向城投公司注入土地资产除了有壮大城投公司资产规模的目的外，还可能是由于地方政府财力并不宽裕，无法直接以现金的方式支付城投公司的回款，故给予城投企业土地资产来代替。
在这种情况下，城投企业可自行开发，销售后获得现金回款来补充现金流。
政府注入的土地资产，若是出让用地，城投企业可直接进行开发，若是划拨用地，需要先补缴土地出让金进行土地性质变更后开发。
2）以市场化方式获得土地使用权
根据中华人民共和国国土资源部令第9号和第21号，经营性用地仅能通过“招拍挂”的方式获取。
城投公司作为市场参与主体，参与“招拍挂”流程，缴纳土地出让金后获得土地使用权，计入“存货”或“无形资产”科目。
城投获取土地使用权后，后续进行经营性项目开发，土地出让金计入相关项目总投资。
案例：南昌市政公用投资控股有限责任公司
南昌市政房地产板块由子公司南昌市政公用房地产集团有限公司负责运营，房地产业务主要集中在南昌、江苏、上海等地。
南昌本地项目，公司以自主开发为主，即自主参加“招拍挂”拿地，后续投入资金进行建设。
异地项目以合作开发为主，即公司与合作方共同出资成立项目公司，由项目公司参与市场化拍地竞争，土地出让金部分多由公司与合作方按持股比例出资，后续建设资金投入也按约定的比例执行。
公司房地产业务以合作开发为主，与融创中国合作较多。
截至2020年末，公司“存货”科目中有开发成本（由房地产开发企业填列）83.02亿元，这部分包含市场化拿地成本和开发建设支出；
而公司“无形资产”科目中199.07亿元的土地使用权全部为政府作价出资注入，土地性质为商业及商服用地，这部分土地在注入时未缴纳土地出让金[4]。
2. 保障房建设
城投公司的保障房建设业务是其公益属性较强的业务，建设用地可以由政府划拨[5]，也可以由城投公司在公开市场拍得出让地。
城投公司从事保障房项目建设，一般以政府指导价格向棚户区改造等项目居民定向销售，包括安置房、共有产权房和产权置换房等。
1）政府划拨土地
南京浦口康居建设集团有限公司主要承担浦口区保障性住房的开发建设，保障房建设计划来自浦口区政府，其建设保障房的土地为政府无偿划拨。
公司自筹资金委托南京市浦口区拆迁管理中心进行拆迁及土地平整工作，拆迁成本计入项目开发成本，保障房由子公司通过自筹资金建设开发，根据政府指导价销售。
六安城市建设投资有限公司对市政府划拨的土地进行整理开发，并负责片内征地拆迁户的安置房建设工作。在安置房建设方面，公司与政府签订代建协议，项目建设验收后由市政府支付项目回购款，逐年等额回购。
2）公开市场获得土地
根据六安市公共资源交易监督管理局公告（2018年12月20日），为加快安置房建设，促进土地市场健康有序发展，拟于近期出让5宗“限房价、竞地价”地块，建成后政府按照综合价整体回购，总面积约455117平方米。
根据《徐州市棚户区改造实施方案》（徐政发〔2009〕20号），并结合省违省政府下达的保障性住房建设任务，徐州市政府以出让方式对外提供定销房建设用地，建设完成后用于定向销售给棚户区改造等项目居民。
徐州市新盛投资控股集团有限公司主要承担徐州市主城区的棚户区改造、定销房销售等业务。
公司棚改项目模式变更为委托代建模式，即徐州新盛与徐州市棚改办签订委托代建协议，公司通过征地、拆迁和基础设施建设实现土地平整，符合挂牌出让条件，土地出让后，政府按成本加成方式支付收益。
徐州新盛亦是徐州市区主要的定销房筹建主体，自建定销房的运营模式由政府统一规划，外购部分则是由社会开发商按照定销房地块出让条件建设，由公司统一回购。
3. 城市更新业务
城投公司也以一二级联动的方式参与到土地开发建设的过程中，即城投公司既负责前期的一级土地开发业务，也参与出让环节拿地，在获得土地使用权后进行二级开发建设。
经过我们梳理，城市更新业务的供地模式通常为一二级联动，在完成土地整理后的拿地环节，有公开市场“招拍挂”、定向“招拍挂”（可以设置条件、指定主体）、协议出让以及补缴价款等多种方式。
一级整理主体通常也是二级拿地主体，一级开发成本通常可以抵扣土地出让金，即相关主体在“招拍挂”时仅需补交剩余的土地出让金。
一二级联动的供地模式简化了城投公司参与土地一二级开发的流程，也可通过后期二级开发的回款收入平衡资金压力。
案例：上海地产（集团）有限公司
上海地产作为上海市国资委下属政府功能性企业集团，按照上海市委、市政府要求，承接了较大规模的城市更新改造任务。
公司承接的项目包括公益性较强的城中村改造、居民动拆迁、市政配套建设项目等，也包括配套商业开发等市场化属性较强的项目。
公司在政府授权下，以一二级联动的模式开展城市更新业务。对于部分开展城市更新业务的项目公司，上海地产集团因无实控权，仅作为合联营企业计入长期股权投资。
对于并表的项目公司，前期开发成本、土地使用权及项目资产记入“存货”“在建工程”或“其他非流动资产”等资产科目；
政府支付的土地补偿款、土地储备动拆迁款、配套设施建设成本、专项补贴等款项记“长期应付款”或“递延收益”。
待项目完成后，资产部分转入“固定资产”或与相应负债进行核销。
已经进入运营期的项目产生的管理成本在资产归属认定前暂记“长期应收款”，产生的管理收入暂记“预收账款”。
篇幅有限，有关城投与土地融资及土地开发、土地融资、土地资产对城投的影响等内容，我们下回见！
[1] 2016年前土地储备可申请抵押贷款；《规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）宣布自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。
[2] 参见《滁州市同创建设投资有限责任公司2021年度第二期超短期融资券募集说明书》
[4] 参见《南昌市政公用投资控股有限责任公司2021年公开发行公司债券（面向专业投资者）信用评级报告》
[5] 当前划拨用地必须指定用于公租房、保障房等公益性项目建设。
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